2016年政策法规研究(2月刊)

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产生日期 2016-04-07

工作热点

阳光用权,依法履责,打造法治质监新形象

——上海质监局加快推行行政权责清单制度

              市质监局法规处   朱迪扉

推行权力清单和责任清单制度,是党的十八届三中、四中全会作出的一项重要部署,是全面推进依法治国的重要举措。李克强总理指出:要将权力清单、责任清单作为政府简政放权的利器,通过亮明权力清单实现“法无授权不可为”,通过理清责任清单实现“法定职责必须为”。在国家质检总局、上海市审改办等部门的悉心指导下,以“职权法定、权责一致、公开透明、统筹兼顾”为原则,上海质监局于2014年6月正式启动局行政权责清单的制定工作,通过一年半的努力,全局对行政审批、行政处罚、行政强制、行政确认、行政奖励、行政备案、行政征收、行政征用、行政给付、行政指导、行政决策、行政检查、行政调解、行政规划、行政合同、行政复议、其他权力等18类行政权力和责任进行了梳理,并根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》的指示精神和市委市府有关要求,在全市率先对《意见》列明的行政审批、行政处罚、行政强制、行政确认、行政奖励、行政征收、行政给付、行政检查、行政裁决等9类行政权力96项和行政责任532项予以上网发布,公开接受社会监督,展示了法治质监良好形象。

一、  上海质监推行权责清单制度的主要举措

(一)  强化组织,统筹推进

上海质监局始终将“推行权力清单、责任清单制度,深化法治质监建设”摆在突出位置,作为年度工作的重中之重。黄小路局长就行政权力和行政责任清单制定工作先后2次召开专题会议进行动员部署,指派由局政策法规处具体牵头负责,各业务处室协同,精心制定了局《行政权力清理工作方案》和《行政责任清理工作方案》,进一步明确了开展权力清单和责任清单工作的指导思想、目标任务和方法步骤,为推进权责清单的制定打下了扎实基础。

(二)多方联动,上下协调

一张科学、清楚、完整的权责清单,几乎涉及上海质监系统所有行政职权和工作岗位,各业务处室均需对照18类权力的划分标准对业务进行系统梳理,在权力类型上要求横向到边,在权力行使上要求纵向到底,逐一明确权力依据、运行程序、行使要求、责任形式等。为了使全局同志对权责清理工作有清晰认识,我局多次组织有关权责清单的讲座辅导,确保“有权有责,清单之外无权力”的理念深入人心。局政策法规处全力做好支撑保障,及时与上级部门进行沟通协调,并与业务处室一一对接指导,妥善处置了权责界定中的疑难问题。

(三)严格审核,力求精准

“失之毫厘,谬以千里。”权力清单和责任清单既关系到行政相对人的权利义务,也直接关系到行政管理者的权力和责任追究,不能有丝毫马虎。为此,我局对梳理的权责清单初稿先后进行了3轮合法性审核,对照最新的法律、法规、规章和三定文件等逐一核实权力法律依据,对无有效依据及从属性的权力事项坚决予以清理调整。依据《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》、《上海市行政执法过错责任追究办法》等规定,对行政过错责任事项和责任形式也进行了逐一核定,保证了制定权责清单的合法、准确、及时。

(四)阳光公开,接受监督

按照市委市府公布权责清单的有关部署,在依据《政府信息公开条例》复核确认的基础上,我局于2015年11月下旬即对行政审批、行政处罚、行政强制、行政确认、行政检查、行政裁决、行政奖励、行政征收、行政给付等9类与行政相对人密切相关的行政权力和责任以一表两单的形式进行上网发布,全面公开权力类型、权力名称、追责事项及追责形式,自觉接受社会公众监督,也成为我市率先发布行政权责清单的单位,充分展示了法治质监良好形象。

二、上海质监推行权责清单制度的主要特点

(一)梳理做到高覆盖,实现可定责

按照上海市审改办的要求,上海质监的权力梳理细分到18类,梳理的权力不仅涵盖对外执行环节,还包括权力决策、监管服务等诸环节,在清理要求上所有权力的法律依据均要求梳理到项,并根据权力行使环节对承担的具体行政责任再进行细化,做到权责的精准定位,真正“亮家底”、“划红线”,保证权责梳理的全面统一。

(二)规范聚焦高透明,实现可执行

 在梳理工作中,我局按照标准化管理的要求,对全部

权力事项、责任事项逐一梳理填表,明确权责依据、程序、时限、申请材料、决定文书、事中事后监管措施、处分形式等。在行政审批权力已实施标准化的基础上,支撑市主管部门制定了《行政权力管理通则》,并按既定部署继续推进其他各类权力的标准化工作,编制业务手册,公布办事指南,实现权力规范高透明、可执行。

(三)运行力求高效能,实现可考核

我局将政府效能建设工作与行政权责清单清理工作同步推进,并将其作为权责清单实施后的重要配套保障措施,根据设定行政职权进一步优化行政机构配置,推进各类事项的网上办理,对权力行使数量、提前办结率、按时办结率、平均办理时间、差错率等情况进行分类统计,做到权责执行可考核,切实消除不作为、慢作为现象。

三、上海质监推行权责清单制度的主要成效

(一)全面厘清权责边界,为依法行政奠定基础

我局推行权力清单和责任清单制度,就是以法律法规设定的权力为基础,通过对行政权力自我设限,划定自身行政行为的边界,从而清楚把握质监职权范围,依法承担因不作为、乱作为而引起的法律责任,自觉做到依法行政,“有权而不任性”。

(二)加快转变政府职能,为简政放权破题入局

制定发布行政权责清单,有助于从根本上理顺行政管理和市场运行机制的关系,也使我局下一步简政放权的突破口变得更为宽广,更为明晰,真正下决心把该放的放开,把该管的管住,推动工作重心从重审批转向重监管,重服务。我局目前已通过简化办事流程,划分市区两级事权等一系列改革举措,实现监管重心靠前下移,努力给企业松绑减负,激发市场活力。

(三)促进提升政府服务,为精简效能点燃引擎

权责清单一方面使推诿扯皮、“躲猫猫”的土壤根基不复存在,也必将促使行政机关更加关注权力运行的质量和效益。我局作为上海市3家试点效能建设的单位之一,已通过制定实施《政府效能建设工作方案》来进一步推动办事质量和效率的再提升,为行政相对人提供更多便利,助推行政管理的精简效能。  

(四)有效强化社会监督,为清正廉洁筑起铁壁

公布权责清单,“把权力关进制度的笼子”,奉行阳光用权,接受社会监督,从而最大限度压缩因信息不对称而造成的权力异化空间,切实减少行政权力行使中的随意性,从源头上预防渎职、寻租等行为发生,真正实现“干部清正、政府清廉”,提升质监公信力。

“两张清单”的落地实施,是上海质监适应新的改革发展形势,进一步提高自身科学施政、民主施政、依法施政水平的必然要求,对于建设法治政府、阳光政府、责任政府也具有重要意义。我局将以此为契机,继续大力推进职能转变和简政放权,加速构建权责明晰,运转高效的现代化依法治理体系,努力为法治质监建设添砖加瓦!

 

¿工作研究

地方政府权力清单法律效力研究

西南政法大学   林孝文

一、地方政府权力清单是规范性法律文件

“权力清单”在我国出现的时间并不长。最早关于“权力清单”的报道应该是关于 2005 年河北省邯郸市公开的全国首份市长“权力清单”的。2006 年,石家庄市开始公开市直部门的“权力清单”。2007 年,有 30 个省份开展了行政执法依据清理工作,并向社会公布了清理结果,基本理清了一批行政执法权力清单。2009 年,中纪委、中组部主导在江苏睢宁县、河北成安县、四川省成都市武侯区等三地开展“县委权力公开透明运行”试点,要求祛除权力的神秘感、封闭性,厘清权力事项,公布“权力清单”,还权力真相于党员群众。这是中央首次对权力清单的公开表述。2013 年中共中央在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出,要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程”。当年 12 月,中共中央在《建立健全惩治和预防腐败体系 2013-2017 年工作规划》中再次提到要将权力清单制度作为“强化权力运行制约和监督,确保权力正确行使”的重要制度。于是,权力清单制度在我国各省市地方政府层面得以普遍推广。

然而,到底什么是权力清单呢?我国官方并没有给出明确的解释,学者对此的理解差异较大。有从权力清单功能上进行理解的。“权力清单就是要把权力关进制度的笼子,让公众知道政府的权力边界,从源头上减少审批环节、降低审批门槛、激发市场活力。”权力清单就是“让职权配置要更加优化;职权边界要更加清晰;职权运行要更加公开;职权监管要更加到位”。有从权力清单内容上进行解释的。“权力清单就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计,形成目录清单,为权力划定清晰界限。”这些对权力清单含义的阐述,都是从某些方面说明了权力清单的内在要素,都有一定的合理性,但从法学角度而言有些表述不够严谨。例如,“把权力关进制度的笼子”,就只是一种形象比喻的说法,很难在法律上把握制度这个“笼子”的尺度。因此,笔者试图从法学的视角,运用法律的语言与逻辑来认识权力清单的性质,让人们从另一个侧面认识权力清单的真实面目,也为权力清单制度实践提供坚实基础。

笔者认为,从权力清单的功能、内容、目标,以及地方政府编制实践过程来看,地方政府权力清单制度是以行政权力为中心而实施的一项法律制度,而权力清单是地方行政机关制定的规范性法律文件,具有明显的法律属性,其理由有以下几点。

第一,权力清单的编制是项立法活动或准立法活动。权力清单来源于对现行有效的法律(主要是行政法规)进行的清理。当然,这里的清理并不是“法规”清理,而是所谓的“权力”清理。众所周知,法规清理是国家一项立法活动,是指有权国家机关通过一定的程序对现行法律法规进行审查、分析和整理,并最终做出修改、补充或废止的决定。但权力清理不同于法规清理,一般不直接涉及对法规的修改、补充或废止的问题,而是在遵循现行法律的基础上,对现行法律进行分析、整理而列出相关权力。初看起来,权力清单的编制确实只是依法行事,并没有涉及立法的问题。但事实上并不是那么简单,权力清单的编制同样也涉及相关法律的修改、废止、解释等内容,其理由如下。一是权力清单的编制涉及行政审批权、执法权的增(“增权”一般很少使用)、减(“减权”大量使用)、强化、弱化等内容,无论是行政权力的增还是减,无疑都会涉及相关法律的废止或修改等问题,都属于立法活动的范围。二是即使权力清单的编制过程中并没有涉及行政权力的增与减,但是在清理权力的过程中,必然涉及对现有法律的解释问题,而对法律的解释,根据我国当前立法理论和法律规定,属于制定该法律机关的职权行为,无疑也属于立法活动。三是权力清单制度奉行了“行政权力进清单,清单之外无权力”原则,在一定程度上“驱逐”了法律,以权力清单作为行政权力的法律依据,权力清单获得了规范性法律文件的属性。

第二,权力清单的内容涉及行政权力的配置。根据当前各省市地方权力清理的实践来看,大量涉及行政权力的变更问题。例如,安徽省政府在《关于推行省级行政权力清单制度的通知》中指出,权力清理的重点放在权力取消、冻结、下放上,“按照能减则减、能放则放的原则,取消没有法定依据的行政权力事项,冻结虽然有法定依据,但明显不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的行政权力事项。”这里的“取消”、“冻结”权力,事实上已经涉及了行政权力的重新配置。其他省市在权力清理过程中也提出了对清理的行政权力做出保留、取消、下放、转移、整合、加强的处置方式。这些“取消”、“下放”、“转移”、“整合”、“加强”,无疑也是对行政权力进行了重新配置,必然涉及原来法律的变更问题,具有明显的法律意义。行政权力的重新配置,进一步会影响到有关法律中的权利与义务的分配,变通或修改原来的法律,也属于一种立法行为。

第三,权力清单的编制主体是地方政府机关。权力清单的编制是一项非常复杂的系统工程,涉及成千上万的法律法规,需要组织一个较大规模的专业团体才可能加以完成。从当前我国权力清单编制过程来看,都是由地方政府牵头负责,以政府职能部门为主干,组织学术研究单位的法律专家参与的方式加以推进。例如,安徽省政府在推行权力清单制度过程中,成立了省行政权力事项清理规范工作领导小组,制定清理规范工作实施方案,召开动员大会,组建专家组,开展相关培训。重庆市人民政府在编制权力清单的过程中,也形成了一个严格的组织体系。可见,权力清单的编制主体都是行政机关,法律学术团体一般作为受托单位参加。

第四,权力清单可以普遍、反复适用。可以普遍、反复适用,是规范性法律文件的典型特征。权力清单实际上主要涉及两个相互联系的活动,一是权力清理,二是权力清单的编制。权力清理是权力清单编制的前提,权力清单是权力清理的结果,也是对权力清理的固定化。如果仅仅是权力清理,并不对其清理的结果进行清单编制加以固定化,那仅仅是一项执法活动或具体行政行为,还够不上权力的配置或立法,但一旦以“清单”的形式加以固定化,就对原法律规定的行政权力进行了重新配置,并且为其普遍、反复适用提供了文件载体。也就是说,权力清单通过对各级政府及其职能部门的行政权力的数量、种类、运行程序、适用条件等加以详细统计,形成清单,并加以公开,为以后权力行使提供规范和准则。这样所形成的权力清单不针对特定的对象,而具有普遍性、稳定性的特征,排除了权力清单成为具体行政行为的可能性。当然,权力清单也不同于抽象行政行为,抽象行政行为一般是行政机关为了实施行政行为而对相关法律、法规作更为详细具体的规定,具有准立法属性。权力清单的目的是为了“简政放权”、“权责明晰”,并不完全是为了制定法律法规的具体实施细则,而是对部分法律法规进行了直接调整,具有立法属性。

二、赋予地方政府权力清单法律效力的必要性

从以上论述可以看出,地方政府权力清单应属于规范性法律文件范畴。对于规范性法律文件而言,法律效力是其存在的生命。没有法律效力的规范性法律文件,如同一张废纸,没有任何的法律约束力、确定力、执行力。因此,赋予地方政府权力清单以法律效力具有特殊的法治意义。

第一,权力清单的法律效力是由其法律属性决定的。在本质属性上,地方政府权力清单是规范性法律文件。毋庸置疑,规范性法律文件理应具有法律效力。如果规范性法律文件没有法律效力,要么就是该法律的效力被终止了,要么这根本就不是法律文件。从我国当前地方政府推行的权力清单制度来看,其目的就是通过对法律规定的各项权力进行清理而形成清单形式,然后使该权力清单对地方政府及其职能部门的权力进行约束与规范。为达到此目的,权力清单就应当具有法律规范属性。

第二,权力清单的法律效力是保障地方政府权力清单制度长期稳定实施的基础。地方政府推行权力清单制度,其目标之一就是要保障权力清单得以长期稳定落实。而如何落实权力清单,这是一个有待继续探索的问题。从理论上讲,落实一项制度有几种途径,如政策宣传、法律规范、道德引导等等。由于政策自身具有不稳定性特征,维持权力清单长期稳定实施的能力非常有限,而法律规范能够弥补政策与道德方面的不足,可以通过立法、执法等形式保证权力清单得到较好的实施。从我国当前地方政府采取的实施措施来看,推行权力清单制度的实施主要依靠政策宣传与权力清单公开制度。其通行的做法是,通过政策宣传,制定政策文件引起政府和社会高度关注,然后搭建网络信息平台,公布政府部门的权力清单。笔者认为,仅仅依靠政策宣传来推行权力清单公开制度,很难保证权力清单长期稳定实施。事实上,权力公开并不是什么新奇的事物。我国颁布的所有法律都是公开的,其中规定的行政权力自然也是公开的,但这些公开的法律以及行政权力并不能保证其最终完全被贯彻落实。因此,要确保权力清单及其所载权力长期稳定实施,就必须以法律的形式确认权力清单的地位,赋予其法律效力,通过一定的法律程序和法律制裁措施保证权力清单的落实。

第三,权力清单的法律效力是实现制约地方政府权力的基础。权力清单的基本目标就是通过权力清单制约权力,监督权力的行使,也就是“把权力关进笼子”。实现该目标的前提,就是权力清单必须具有法律约束力。如果权力清单缺乏法律效力,关权力的笼子也就形同虚设,权力可以随便出入,权力滥用与腐败也就不可避免。从当前各地方政府权力清单实施现状来看,地方政府及其部门都公开承诺将依照清单确定的权力进行依法行政,没有纳入清单的事项一律不得实施。但是仅凭这种承诺,权力清单仍然只是一张空头支票,一旦情势发生变更,权力清单也就成了废纸。

第四,权力清单的法律效力是保障通过权力清单追究法律责任的基础。地方政府一直强调,需要保障权力清单的实施,超越了权力清单,行政权力就应该承担责任。但是违反权力清单该承担何种责任呢?是法律责任,还是道德责任或者政治责任?这是一个目前尚没有得到解决的问题。如果权力清单没有法律效力,那就只能承担道德责任或政治责任。由于这些责任形式有没有法律的约束力,在现实中一般很难加以规范。相反,一旦权力清单获得了法律效力,违反权力清单者自然就应该承担法律责任。此时,责任的方式、范围可以设定得非常具体清晰。

可见,赋予地方政府权力清单法律效力已毋庸置疑。因此,需要继续探讨的问题不是权力清单法律效力的有或无,而是权力清单法律效力的高与低。换言之,当权力清单与原规定行政权力的法律发生冲突时,其效力谁高谁低?如果地方政府奉行“行政权力进清单、清单之外无权力”的原则,那么就意味着即使法律规定了行政权力,当出于某种原因这些权力没有进入权力清单,就不可以依照法律行使这些权力;这也就意味着权力清单的法律效力比原来规定权力的法律的效力还要高。河北省邯郸市在推行权力清单制度时就出现过这种情况。为了保证市政府及其职能部门彻底清查行政权力,邯郸市政府宣布:“除了依法需要保密的,如果哪项权力不上报、没经清理,就视为放弃。”此举迫使许多单位补报了一些隐蔽的权力。很明显,邯郸市政府这一举措违背法理,也违背我国法律。假如确实有部门故意瞒报权力的,或因为疏忽大意而漏报权力的,这些权力就真的能被“视为放弃”吗?根据我国法律,行政机关“依法”行使行政权力,而不是“依清单”行使权力,权力清单中没有了有关权力,并不等于法律中也没有了这一权力。因此,从法理上来看,这些单位仍然可以行使没有被纳入权力清单的权力。其根本原因在于,权力清单由法律而生,它们之间构成了一种“母子”关系。权力清单的法律效力自然低于原法律。如果权力清单经过法定程序就比原法律具有更高法律效力,也就事实上通过权力清单修改或者废止了原法律。为此,在构建地方政府权力清单法律效力制度时,必须考虑到其法律效力的等级,针对不同效力等级的权力清单,建立不同的政府权力清单生效制度。

三、当前我国地方政府权力清单法律效力的缺失及其表现

地方政府权力清单制度是我国推行时间不长的一项重要的法律制度,其具有的理论与实践价值目前还很难估量。当然,新事物出现时往往存在着各种各样的问题。从当前我国地方政府推行权力清单制度的实践来看,权力清单性质定位不准,由此造成的法律效力缺失,是最为突出的问题。

第一,权力清单中的“权力”缺乏足够的法律支持。权力来源于法律,没有法律则没有权力,这是众所周知的公理。从地方政府权力清单制定过程来看,就是在对原法律所规定的权力进行清理的基础上形成权力列表。失去了法律的支持,权力清单中的权力就失去了存在的理据。但从我国目前法律制度来看,法律对行政权力的设置异常复杂,各种权力纵横交错,上下右相互勾连,权力边界模糊甚至冲突的现象经常出现,主要表现在以下几个方面。一是中央与地方的职权难分难解。中央与地方分权关系一直在我国宪法和法律上没有得到明确规定,我国法律只作了原则性规定,到底哪些职权属于地方,哪些职权属于中央,一直不是很清晰。二是地方政府职能部门职权冲突时有发生。目前,我国地方政府职能部门的职权和管辖范围还未在法律上完全明确,各方面的关系没有真正理顺,机构叠床架屋、臃肿庞大,机构与机构之间经常相互“打架”,行政运行渠道不畅。各政府机构的部门利益倾向明显,有利于本部门的就积极行政,否则就消极不作为。法律法规本身对这些错综复杂的权力关系并没有进行很好的规范,必然导致在编制权力清单的过程中这部分权力范围的模糊,权力扩大或缩小的现象难以避免,也就使得部分政府部门的权力失去法律的支持。没有法律支持的权力及其清单很难发生法律上的效力。

第二,权力清单缺乏严格的编制程序。法定程序是法律文件获得法律效力的重要条件。推行权力清单制度,就需要建立一套严格的、统一的法律程序。只有遵循法定程序,权力清单才可能树立权威,获得法律效力。从目前我国各地方政府清理权力的程序来看,权力清单编制程序很不统一,有分为三步的,有分为四步的。例如,根据安徽省《关于推行省级行政权力清单制度的通知》的要求,其权力清单编制的程序分为三个阶段:一是部署清理阶段,成立省行政权力事项清理规范工作领导小组,制定权力规范工作实施方案,召开动员大会,组建专家组,开展相关培训,各单位分类填写行政权力事项,并绘制权力运行流程图;二是集中审核阶段,清理规范办公室对行政权力事项进行初审,组织专家论证,并征求相关意见,提出清理规范意见反馈各单位核实,通过单位门户网站公示;三是公布运行阶段,省级行政权力清单和运行流程图经审核论证,按程序报省政府审定后,正式对外公布。而重庆市的权力清单编制过程分为四步:动员培训;部门清理;权项处置论证;市委、市政府审定和公布权力清单。从这些程序来看,有相同的地方,也有不同的地方。相同的地方主要表现为:都由地方政府组织领导进行;政府及其职能部门自查并填写权力清单表;地方政府及其组建法律专家团队进行审核;地方政府公布权力清单。不同的地方主要表现为以下几个方面:其一,对权力处置方式不一样。安徽省对权力的处置方式主要是取消、冻结两项;重庆市则主要是保留、取消、下放、转移四项。其二,审核机关不同,安徽省的权力清单是经省政府审核后对外公布;重庆市的则是市委、市政府审定后公布权力清单。这些程序都有一些严重的缺陷:一是组织领导机关的级别太低,很难保证权力清单的法律效力;二是没有公众、社会组织参与的民主协商程序,无法体现政府治理的需要;三是没有立法机关主导参与,导致权力清单民主性、合法性的缺乏;四是权力清单没有最后的批准生效程序,无法确定权力清单生效时间;五是没有法律解释程序,遇到需要解释法律时,行政部门自行解释,有违法律规定。

第三,权力清单编制主体权限不足。权力清单编制主体关系到编制权限问题,即谁有权来编制权力清单。从目前我国地方政府的做法来看,一般是地方政府直接负责,省级政府及其职能部门的权力清单由省人民政府负责编制;县级政府及其职能部门的权力清单由县人民政府负责。由于权力清理涉及法律、法规乃至宪法,而权力清单也是规范性法律文件,由地方政府直接来领导权力清单编制,成为权力清单编制的主体,则导致其法律权限资格不足。地方政府作为地方行政机关,其主要权限是执行法律,或作出具体行政行为,或作出抽象行政行为,部分行政主体可以制定地方政府规章。但是如果允许地方政府来编制权力清单,并且奉行“清单之外无权力”的原则,就有超越法定权限之嫌。

第四,权力清单的内容不统一。从理论上讲,同一级别的地方政府,其行使的行政权力应基本相同,由此而形成的权力清单也应一致。但是由于没有统一的权力清单编制程序,我国当前地方政府公布的权力清单之内容千差万别。以同属于省会城市的武汉市与杭州市政府官网上公布的权力清单为例,武汉市对 55 个市级政府机关及其职能部门的权力进行了清理并公布,杭州市只清理和公布了45 个部门。不仅如此,权力清单里的权项更是相差很大。同是市级教育局,武汉市教育局行使的职权达 66 项,杭州市教育局只有 53 项。其中以行政处罚为例,武汉市教育局行使的行政处罚的职权有 9项,而杭州市教育局达 18 项。此外,在权力分类、权力名称等方面也存在着诸多差异。

可见,我国地方政府权力清单制度存在诸多问题,离权力清单生效的应有法律要件相差甚远。

四、构建我国地方政府权力清单效力的生效要件

经典法理学理论认为,法律效力是指“法律及其部分派生文件、文书所具有的,以国家强制力为保证的,在所适用的时间、空间范围内,赋予有关主体行使其权利(或权力)的作用力以及约束有关主体履行其义务(或责任)的作用力之总和”。这里法律效力的含义包括了“法律部分及其派生文件、文书”几个文本载体,也就是所谓的“法律的效力”、“法律上的效力”等几种情况。很明显,权力清单作为规范性法律文件,应属于“法律的效力”的情形。那么,到底什么样的法律才具有效力呢?这实际上就是一个法律效力的来源或者法律生效问题。不同的学者对此给出了不同的回答。例如,实证主义法学派认为法律效力来源于国家的强制力与约束力;自然法学派认为法律效力最终来源于道德的强制力与约束力;现实主义法学派认为法律效力来源于社会成员的认同与接受的心理效力。笔者认为,法律效力可以分为直接来源和最终来源。所谓法律效力的直接来源,是指直接能使法律发生效力的条件,如国家按照法定的程序加以制定,符合该国宪法和法律的基本精神,由国家强制力保障实施。也就是说,“法律之所以有效力是因为国家运用国家权力赋予法律具有的法律效力”。所谓法律效力的最终来源,是指间接或最终能使法律发生效力的条件,这里抛开了国家这一基本因素,而考虑在世俗国家层面之上法律具有效力而应该具备的条件,例如宗教、道德、自然法等就是如此。法律效力最终来源的问题是个法哲学问题,很难给出唯一的答案,而对于法律效力的直接来源,则可以通过该国家宪法以及法律的有关规定得出唯一答案。因此,笔者在本文主要探讨权力清单法律效力的直接来源,并根据我国颁布的相关法律对其法律效力构成要件进行理论上的构建。

就法律效力的直接来源而言,一个法律文件具有效力必须符合以下几个准则:第一,依照法律程序制定,并加以颁布;第二,与宪法、法律等不发生抵触;第三,国家强制力保障实施。在我国,依据《立法法》等法律规定的权限、程序进行起草、通过、公布的法律都应该具有法律效力。因此,立法程序或正当程序成为法律生效的最为重要的准则。在我国,依法定程序制定出来的法律文件自然被认为具有法律效力。这样制定出来的法律一般不会与宪法、法律相抵触,即使有抵触,由于我国缺乏违宪审查制度,无法宣告这样的法律无效,唯一解决的办法就是再通过一定的立法程序加以修正。经这样的法律程序制定出来的法律,自然受国家强制力的保障实施。因此,在我国考虑法律文件的法律效力构成要件时,可把重点放在立法程序上。为此,可以对地方政府权力的生效要件进行如下构建。

首先,确定合适的权力清单编制主体。权力清单的主体是权力清单真正编制者,是赋予权力清单以法律效力的主体性要件。那么,在我国当前谁成为权力清单编制者比较合适呢?笔者以为,应该根据行政部门的层级不同,分别设立相应的权力清单编制主体。第一,省、直辖市、自治区一级的地方政府及其职能部门的权力清单,由全国人大常务委员会作为权力清单编制主体,具体工作可以由省级人大常委会、省政府及其职能部门承担。其中,全国人大常委会的职权为:一是负责解释宪法、法律;二是审核和批准省级政府上报的权力清单;三是对权力清单与法律发生冲突时有立法解释权;四是监督权力清单的实施。其中,省级人大、政府的职权为:一是根据法律规定分别解释地方性法规、规章、抽象行政行为等;二是编制权力清单并上报全国人大常委会;三是公布并实施经过审批的权力清单。第二,省会城市、经济特区等经国务院批准有地方立法权的地区政府及其职能部门的权力清单,由省级人大常委会作为权力清单编制主体,具体工作可以由本地区人大、政府及其职能部门承担。其中,省级人大常委会的职权为:一是负责解释地方性法规,对涉及宪法和法律规定内容的,可以请求全国人大进行解释;二是审核和批准本地区政府部门上报的权力清单;三是对权力清单与地方性法规发生冲突时有立法解释权;四是监督权力清单的实施。其中,本地区人大和地方政府的职权为:一是根据法律解释本地区制定的地方性法律法规;二是编制权力清单并上报省级人大常委会;三是公布并实施经过审批的权力清单。第三,县、区、乡镇的地方政府及其职能部门的权力清单,由省级人大常委会作为权力清单编制主体,具体工作可以由县、区、乡镇人大、政府及其职能部门承担。其中,省级人大常委会的职权为:一是负责解释地方性法规,对涉及宪法和法律规定内容的,可以请求全国人大进行解释;二是审核和批准本地区上报的权力清单;三是对权力清单与地方性法规发生冲突时有立法解释权;四是对权力清单进行监督。其中,县、区、乡镇的地方人大及政府的职权为:一是编制权力清单并逐级上报,最终报省人大批准;二是公布并实施省人大批准的权力清单。

其次,设计正当的权力清单编制程序。正当程序是保证民主、科学规范权力以及编制权力清单的基础,也是使权力清单发生法律效力并最终得到落实的前提。从当前我国地方政府编制权力清单的实践来看,迫切需要建立起一套全国统一规范的权力清单编制程序。由于权力清单编制主体不同,权限不一,程序也应该有所差异,可以根据不同层级的行政机关分别设立不同的权力清单编制程序,形成多层级、立体式编制程序模式。为了简便起见,笔者从各程序中提炼出一些共同的方面作为重点考虑。第一,设置权力清单编制的启动程序。编制权力清单,需要有一定的发起组织,因此,可以考虑地方政府及其职能部门申请启动权力清理并编制权力清单,也可以由省级人大常委会直接决定启动权力清单编制程序。当然,也可以考虑一定数量的人大代表或公民申请启动权力清单编制程序。权力清单编制启动程序最终决定权属于省级人大常委会。第二,设置权力清理程序。地方政府及其职能部门负责本部门的权力清理工作,它们可以自己清理,也可以委托其他单位进行清理。权力清理的基本程序为:罗列权力项——征询公众意见——征询相关立法机关的建议——确定权力项——为权力项编码——编制权力清单——绘制权力运行图。第三,设置权力清单批准程序。省级人大常委会对地方政府上报的权力清单及运行图进行审核,符合法律法规规定权项予以批准,不符合法律规定的予以撤销,存在一定法律问题的予以退回,并重新编制权力清单。第四,设置权力清单公布程序。当权力清单经批准后,由行使权力的地方政府负责公布权力清单,并落实权力清单的实施。第五,设置权力清单实施程序。地方政府及其职能部门严格按照权力清单规定的权项行使权力,违反权力清单规定权限的,承担双重违法责任,即违反权力清单的法律责任和违法原法律规定的法律责任。第六,设置公众参与民主协商程序。无论在权力清单编制还是在实施过程中,都应充分发挥公众的聪明才智,听取公众的意见,进行民主协商。第七,设置权力清单的修改、废止程序。当法律修改、废止时,需要对权力清单进行及时调整,其程序与权力清理程序基本相同。

最后,确定合法的权力清单内容。权力清单所列的权力必须有法律依据,这里的法律主要包括宪法、法律、法规、规章。国家政策、抽象行政行为仅能作为权力存在与运行方式的参照依据。凡是没有法律依据的权力,都是不合法的权力,应予以取消,都不能进入权力清单;对于法律有规定,但是经行政部门清理后认为该权力已经过时、不合理,或与市场经济发展不相协调的,可以不列入权力清单,但是必须报相关立法机关批准。由于地方政府权力清单涉及政府权力的重新配置,也影响到规模权利与义务的分配,可以考虑由全国人大制定统一的地方政府权力清单编制程序法,从基本法律上对地方政府权力清单编制的主体、程序、内容等方面加以规定,以明确其生效要件。

 


 

¿专题讨论

              责任清单制度的建构理念及责任关系

                      崔浩   桑建泉

《行政管理改革》2015年第6期

                         

中共中央十八届三中全会、四中全会都强调要推行政府权力清单制度,依法公开权力运行流程,消除权力设租寻租空间。为落实中共中央提出的政府权力清单制度改革要求,各地政府积极行动,建构符合当地实际的权力清单制度,同时,按照权责一致原则建构与权力清单制度一致的责任清单制度。

  权力清单厘清了政府部门的权力界限,清理了一些没有法律法规规章依据、不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的行政权力,明确规定了哪些行政职权事项政府必须为、哪些事项不能为。权力清单的建立把政府权力关进了制度的笼子,规范了行政权力运行,有效挤压了权力寻租空间;通过明确的政府权力运行机制和政府办事流程,为社会公众提供有效的便民服务。权力清单尽管为政府部门行使职权提供了具体的直接依据,但是,如果不对政府部门的消极履职、越权、不作为等行为制定刚性的责任约束,很难确保权力清单的实施效果,因而建立与权力清单配套的责任清单十分必要。从对政府权力实施效果的影响作用来看,责任清单比权力清单更具有执行意义和约束效力,它对政府部门及其公务人员行使行政权力的行为形成了直接的、具体的责任约束和责任考量。同时,权力清单制度的建立为建构责任清单制度提供了现实可能性。无限的政府权力与有限的政府责任是不对称的,清理不必要、不适合的行政权力,为建立责任政府提供了可能。因此,地方政府要在建立权力清单的同时加快推进责任清单制度建设,“要按照权责一致的原则,逐一厘清与行政职权相对应的责任事项,建立责任清单,明确责任主体,健全问责机制”。

   一、责任清单制度中的“责任”性质与建构理念目标

  (一)责任清单制度中的“责任”性质

  在权力清单基础上建立的责任清单是与权力清单对应的、配套的清单。责任清单以细化政府部门职责、理清责任边界、健全权力监管制度为核心,强化政府部门的公共服务理念,形成权责明确、权责一致、分工合理、运转高效的部门职责体系。责任清单使政府部门的责任性质得到了进一步明确,其“责任”性质体现在四个方面:第一,责任清单中的“责任”是政府自身的主体责任。政府部门是行使行政权力的机关,具有法定的行政职权,有权力就有责任,政府部门必然要承担与职权相应的行政职责。第二,责任清单中的“责任”是一种政治责任。政治主导行政,行政从属于政治,行政是政治在具体行政管理中的执行。行政虽然不是政治的全部,但行政部门必须主动贯彻执政者的政治意图、执行政策主张,通过积极履行行政职责对政治稳定和社会稳定发挥重要作用。第三,责任清单中的“责任”是一种监督责任。这种监督责任既是政府部门上下级之间、部门自我的主体监督责任,也是人大机关、新闻媒体、社会公众对政府部门的监督责任。第四,责任清单中的“责任”是积极行政责任。政府部门对其承担的责任必须积极作为、敢于担当,应当积极履行职权职责,不得推诿扯皮,对不正当行使职权、消极履行、不履行行政职责的行为应当问责追责。

  (二)责任清单制度的建构理念目标

  责任清单是与权力清单对应的清单,责任清单制度是权力清单制度的配套制度,二者的理念目标都是为了建立责任政府、法治政府、服务政府与效能政府。

  建立责任政府,提升政府治理能力。以英国为典型代表的西方“责任政府”模式,强调“政府执政以议会信任为条件,政府对议会负责”,然而,议会代表的是资产阶级的利益。中国的责任政府是对人大负责、对最广大人民群众负责,责任政府建设的关键在于强调人民群众利益的至上性、公共利益的至上性。“责任政府的要义在于公共权力的行使者必须对公共权力的最终所有者负责。”责任清单制度的建构思想正是基于对政府与人民关系的重新审视与回归,其首要目标是要建立责任政府。有权无责、有责无权都是畸型的政府模式。在全面深化改革的关键时期,政府责任和使命重大,对政府的治理能力和治理水平提出了更高要求,尤其是政府对民众的合理诉求要及时、有效的回应。建立责任清单制度、明晰政府部门的具体责任本身就是政府治理体系的内容完善、治理能力的提升。

  建立法治政府,依法确定政府责任。法治政府就是依法治理各种公共事务的政府。政府的治理行为要根据法律法规来实施,在治理过程中政府也要受法律法规的约束。法治政府强调法制与政府行为的动态结合与有机统一,法制是法治政府的前提。法治政府是遵法守法、严格依法行政的政府,是体现法治精神、具有法治思维的政府。缺乏法治约束的政府就会乱作为或者胡作为,必然产生极大的社会危害。因此,建构责任清单制度一定要做到责任法定。政府作为责任主体,有自己的正当利益与需求,责任清单不是打压政府权力,而是明确并督促其正当行使权力。责任清单要体现权力与责任的动态平衡,权力意味着责任,但权力与责任的统一性必须通过法律法规予以确定, 只有依法设定合理的、明示的责任,才能避免权力边界的模糊和权力任意扩张。责任清单制度要体现法治精神、以建设法治政府为理念目标之一,这不仅符合有限政府未来的发展趋势,而且这样的政府也必然是有效有为的政府。

  建立服务政府,切实履行公共服务责任。服务政府是在公民本位、社会本位理念指导下,经过法定程序并按照公民意志组建起来的以为社会公众服务为宗旨并承担服务责任的政府。社会主义国家的政府是全心全意为人民服务的政府,这一政府性质决定了责任清单制度建构的目标指向、责任清单内容、责任清单实施都要体现和突出为人民服务的理念。“服务政府要求政府具有以公众为行政服务对象的行政价值取向和确定的服务范围。”责任清单制度要求政府要始终心系广大人民群众的正当利益需求、政府公务人员要以为人民服务为根本责任。确定责任清单内容的标准是广大人民群众的物质文化需求,认定政府部门责任的标准是否为广大人民群众提供了满意的服务。

  建立效能政府,权力规范有效运行。建设效能政府是现代政府努力的一个重要向度。政府效能指的是政府的效率与能力。目标与责任是促使政府提高效率的两个动力因素,效能政府建设的目标取向在于政府在制定和执行公共政策时能够高度重视广大人民群众的物质文化需求,并以较低成本、较高效率满足人们日益增长的多样化需求。责任清单通过规范政府的各项事权,减少不适合由政府继续管理的事务,为提高政府效率提供支持。责任清单制度通过明确政府部门的各项职责、规范政府办事的各项流程,为提高政府效率奠定基础。有效履行责任清单制度中规定的责任是政府自身学习的过程,也是政府与社会公众进行交流互动、借鉴先进管理经验的过程,这样的过程自然有利于促进政府能力的提高。同时,责任清单向社会公开,便于社会公众监督,使政府的效能建设不会偏离正确的轨道。

  二、责任清单制度中政府部门的责任关系

  现代社会公共事务的复杂性决定了政府治理不可能采取直接民主的方式,政府与民众之间形成的“委托-代理”关系实际上是民众把权力委托给具体行使者——政府来行使,民众的委托意味着认同与信任,意味着政府要对民众负责,由此政府与民众之间便产生了责任关系、信任与被信任关系。在历史上,由于缺乏对权力行使者的制约,侵害公民权利的现象屡见不鲜,这种情形实质上是由于政府权力与责任的不对等造成的。现代法治政府是权力与责任对等的政府,政府责任不仅是道义上、政治上的,更是法律上的,法律意义上的责任具有强制性。政府责任要求在建构责任清单制度的过程中要处理好政府内部之间、政府与民众之间的关系,具体地就是权责清单制度的设计要处理好责任与权力、责任与义务、责任与效能、责任与服务之间的关系。

  (一)责任与权力

  当民众把权力委托给政府的时候,政府对民众的责任也就由此产生了。责任与权力紧密关联,责任与权力相伴而生,责任来源于权力并且随着主体行使权力的机会和地位的消失而消除。责任与权力具有一致性和对应性,权力行使主体的职务越高、权力越大,责任也就越大,反之责任就越小。政府的责任需要用责任清单的形式确定下来并向社会公开,政府责任的履行情况需要用制度化的形式确定了下来并用法律和制度对不履行职责者追究责任、给予相应的惩处。政府部门及其公务人员要把责任清单内的事情做好,不能消极懈怠。责任清单内的责任执行情况是政府各部门业绩考核的重要指标,如果不正常履行责任清单内的责任,要承担由此造成消极后果的相应处罚。对涉及多部门之间的责任承担情况责任清单要进行明确划分,涉及平行部门之间配合的权力与责任各部门要积极主动配合,不要打部门之间责任界限的擦边球。建构责任清单首先要厘清每个政府部门的主要职责、具体工作事项、部门之间的职责边界事项,其中,每个部门的主要职责都要有对应的具体工作事项及责任科室;部门之间的责任分工要明确,要明确部门之间的权力职责边界,便于社会公众理解领会并维护自身的合法权益。

  (二)责任与义务

  人民赋予政府权力的目的是让政府合法、合理的使用权力来为人民服务。责任与义务是政府部门同一职权事项的两面,政府依法行使权力既是责任、也是义务。从责任到义务的认识转变是政府自身道德意识的深化,政府部门及工作人员要把责任作为义务去承担完成则必须依靠有效的监督来保障。责任清单制度确立的部门职责实际上是对政府部门责任与义务的事前明示与确认,是对政府必须为的职权事项的一种事前监督。责任清单制度形成的事前监督主要明确政府部门的主要职责、具体工作事项,事中事后监管制度是对事前监督的完善与补充,主要涉及每个部门的职权事项监管办法、监管监督检查指标、目标责任制考核、部门及工作人员的年度考核等。建构责任清单制度,在明确政府部门主要职责和具体工作事项的基础上,必须建立事中事后监管制度,形成事前、事中、事后监督的完整结构,这样才能有效保障政府部门责任与义务的履行,才能对行政权力的行使起到有效监督和制约作用。

  (三)责任与效能

  政府效能是政府在实现特定行政目标过程中能力的发挥程度,以及政策实施的效果。责任清单明确了政府责任,为政府效能的提高打下了制度基础。责任清单减少了政府不必要的事权与责任,从根源上减少了政府的行政成本。降低行政成本是深化行政管理体制改革、提高政府效能的重要内容。通过简化行政审批流程,提高政府的办事效率。部门责任的清晰明确,加上对履职责任的全过程监督,有效提高了政府效能。用权力清单与责任清单规范政府行为、用负面清单规范市场行为,三者相互配套,有利于实现政府治理能力与治理体系现代化的目标。

  (四)责任与服务

  建立责任清单制度是适应社会主义市场经济发展要求、加快行政体制改革、建设服务政府的需要。责任清单制度确立的责任观,强化了政府部门及公务人员的责任意识,这种责任意识在根本上就是要切实做好自己本职工作的职责意识、服务意识。在日常工作中,政府部门及工作人员在职责意识和服务意识的支配下不断提升服务能力、提高服务质量,通过为社会公众提供周到、全面的公共服务获得人们的认同与支持。政府广泛接受社会公众的意见建议并改进工作方式,使政府公共服务效果优化、人民群众满意。责任清单要明确强调政府部门的服务事项,每个政府部门都要有各自对应的公共服务事项,加快服务政府的建设进程。

  三、进一步完善责任清单制度

  权力清单与责任清单作为规范政府权力运行的制度设置,为政府及公务人员行使职权提供了必须遵循的基本依据,同时也将随着政府改革实践的深入而不断完善。

  (一)科学设定部门职责、做到部门之间职责无缝衔接

  完善责任清单制度首先要科学设定部门职责。责任清单中的部门职责不是凭空设定的,是根据行政权力的实际运行、在广泛吸纳民意和综合专家意见基础上有效整合的产物。只有部门职责设定科学、内容合理合法,才可能确保责任落实到位。“建构‘跨部门协作’成为当前政府发展的一个重要维度,与此同时,通过“跨部门协作”的建构,政府管理开始形成一种新形态”。实现政府部门之间的工作协调推进,尤其是实现政府部门之间的职责权能无缝衔接,是责任清单制度实施过程的一个难点,同时也对政府治理体系的规范程度、各个部门的治理能力以及大局意识都提出了更高要求。推进责任清单制度建设,首先要建立完善部门内部、平行部门之间的责任协调机制,明确在综合性事务协作中各科室、政府不同部门应该承担的责任,以避免部门之间出现推诿扯皮现象,切实提高政府治理能力和提供公共服务的能力。现代社会的一个突出特点是公共需求不断增多,政府承担的各种综合性公共服务也相应增多,单靠一个政府部门很难有效提供这些综合性公共服务,这对政府部门内部、不同部门之间的职责衔接提出了更高要求,需要政府各部门之间的紧密配合。

  (二)强化部门主体责任、明确问责主体

  部门主体责任的落实不是一句空洞的口号,主体责任的落实关键在于政府部门自身的担当,因此,要有目的、分层次的不断强化部门的主体责任意识。目前,不少地方的政府问责仅仅局限在政府部门内部,容易出现部门内部包庇袒护的情况。就问责来说,问责主体的广泛性应得到充分保障,要不断强化人大对政府的问责机制、保障新闻媒体的监督权和问责报道公开权、强化人民对政府的监督权。人民监督是防止、根治政府产生腐败和权力滥用的最好办法,“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人负责起来,才不会人亡政息。”在问责过程中,要处理好问责程序问题,尤其要处理好形式问责与实质问责的关系。

  (三)强化失责追究、明确追责衡量标准

  责任清单制度规定对不依责任清单要求行使职权的行为进行处罚,但由于权力清单中一些政府权力的行使难以精确量化,这对制定处罚不依责任清单要求行使职权行为的实施细则带来困难,会导致追责的衡量标准不细甚至模糊。因此,要建立一套客观的、可量化的追责衡量体系,依此对不正当履行职责的行政行为所应承担的法律责任进行量化追究。同时,对政府部门责任、部门负责人的责任追究问题,也是责任清单制度实施过程中必须重视的问题,要建立对政府部门、部门负责人的责任追究办法。

  (四)积极主动履责、推进政府创新

  责任清单制度的建构目标不是消极政府,不能把责任清单建构的政府目标定位为“看门人”、“守夜人”。在社会转型期,社会矛盾突出、利益问题尖锐复杂,客观上要求政府要有为有效、要发挥积极的社会治理功能作用,要全面推进改革开放事业和小康社会建设。在这种背景下就要处理好规范政府权力与政府创新之间的关系,既要按照权力清单与责任清单的要求规范政府部门的权力运行,又要鼓励政府部门大胆创新,保证对当地经济社会发展有益的措施能够得到实施。政府既要坚决遵守权力清单与责任清单制度,也应积极主动履职履责、大胆创新探索。

  (五)履责考核公开、效能结果与部门经费挂钩

  在政府部门之间引入竞争机制和激励机制,可以提高责任清单的实施效果。深化权力清单与责任清单制度建设,要对政府各部门执行清单情况进行考核,将考核结果在政府门户网站上进行公示。把部门履职履责的考核结果与部门经费挂钩、奖惩挂钩,在保障政府部门正常办公经费的情况下,建立部门权力与责任清单执行情况排名与相关经费使用的挂钩机制。