上海市市场监督管理局法治政府建设2019年度工作报告

上海市市场监督管理局法治政府建设

2019年度工作报告

 

    为贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》和《法治政府建设与责任落实督察工作规定》等要求，上海市市场监督管理局结合本市市场监管工作实际，强化制度建设，严格依法行政，深入推进法治政府建设。现将有关工作情况报告如下：

    一、总体情况

    全面贯彻《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》和《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，结合市场监管体制改革的实际，坚持党组统一领导，中央和市委的重要指示和决策部署得到有效贯彻；紧紧围绕优化营商环境，行政审批制度改革举措的持续推进；不断完善各项制度，依法行政制度体系和决策机制建设不断加强；注重健全竞争政策体系，公平竞争和规范公正文明执法行为不断规范；注重知识产权保护，侵权违法行为得到有效惩治。

    二、主要工作举措和成效

    （一）坚持党组统一领导，认真贯彻中央和市委的重要指示和决策部署

    1.认真落实中央、市委关于法治建设的决策部署。局党政主要负责人坚持全面贯彻落实党中央、国务院和市委、市政府关于法治建设的重大决策部署，对法治建设重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办。坚持重大决策事项、重要制度建设和重点工作任务提交局党组会议和局长办公会议集体决策。

    2.充分发挥局党组在推进法治建设中的核心作用。局党组在推进法治建设中，定期听取有关工作汇报，及时研究解决有关重大问题，将法治建设纳入局总体规划和年度工作计划，将党内法规和法律法规纳入中心组学习内容。坚持全面从严治党、依规治党，加强党内法规制度建设，健全贯彻执行党内法规制度的工作机制和配套措施，提高法规制度的执行力。严格依法依规决策，加强对党组文件、重大决策合法合规性审查。

    3.注重加强对法治建设工作重大问题研究。加强对法治建设工作的领导，研究制定法治建设工作规划和目标任务。定期检查督导法治建设工作情况，及时研究解决相关重大问题。坚持对行政违法重大案件处理和相关制度制定的局长办公会议集体审议制度。落实行政首长出庭应诉制度，依法履行行政应诉职责，严格按照法定时限提交答辩材料，参与庭审，积极履行判决。

    （二）不断完善各项制度，切实加强依法行政制度体系和决策机制建设

    1.有效开展法规规章规范性文件等清理工作。按照要求，根据市场监管体制改革后法规规章规范性文件分散、且数量众多的实际，及时按要求开展清理工作，及时向市人大、市政府和市司法局等报送提出修改意见，进一步理顺理清市场监管行政执法工作的法律依据，共提出法规清理建议2部、规章13部，清理规范性文件90件。

    2.完善重大行政决策制度。结合市场监管局组建后的工作实际，制定《上海市市场监督管理局重大行政决策规则》，明确重大行政决策的范围和程序，严格决策的执行、监督和责任追究。坚持科学决策原则，注重调查研究和分析评估，使决策符合实际情况、符合群众利益、符合市场监管工作规律。坚持民主决策原则，广泛听取各方面意见，做到公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定相结合。坚持依法决策原则，在法律和政策范围内开展决策活动，严格依据法定权限，遵守法定程序，正确履行法定职责。

    3.全面推行行政执法“三项制度”。为贯彻落实国家市场监管总局和市政府办公厅要求，在本市市场监管系统全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，结合本市市场监管工作实际，研究制定市场监管系统全面推行“三项制度”的实施意见，从指导思想、工作目标、任务措施和保障措施等方面，提出具体要求，并细化分解具体任务分工。

    （三）紧紧围绕优化营商环境，不断推进行政审批制度改革举措的落实

    1.全面实施《上海市行政审批告知承诺管理办法》，推动“证照分离”改革全覆盖，进一步推进“照后减证”。将需要技术审查的审批事项，扩大自贸区告知承诺试点，在检验检测机构资质认定等基础上，进一步扩大告知承诺范围，今年新增计量器具型式批准、食品相关产品许可、特殊食品生产许可、低风险食品生产许可等事项实施告知承诺制。各区市场监管局受市局委托，具体实施辖区内食品相关产品生产许可告知承诺审批，并对获证生产企业进行监督管理。实行告知承诺后发证54张，其中新申请发证48张，换发证6张。

    2.深化药品医疗器械审评审批制度改革。市药监局印发了《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的实施意见》和深化实施意见推进落实的责任表。我市已有54家申请单位提交133个品种的药品上市许可持有人制度试点申请，其中有31个尚未在国内外上市的1类新药；已有93个品种获批成为试点品种，其中66个品种获得上市许可，有8个品种为研发机构药品上市许可持有人。上海药物研究所等单位联合研发、具有完全自主知识产权的全球原创新药甘露特钠胶囊，以我市药品上市许可持有人制度试点的方式获批，填补了过去17年阿尔茨海默病治疗领域全球无新药上市的空白。

    3.进一步简化企业注销程序。今年年初，我局牵头建设的上海市注销企业“一窗通”网上平台上线运行，率先实现企业注销网上“一窗通办”。注销平台的上线，实现了企业办事一个平台、政府信息互联互通，打破了部门间信息孤岛，为企业提供从准入到退出全生命周期的“闭环式”服务，推进了企业注销便利化改革。同时，今年6月，我局与市高院联合发布《关于企业注销若干问题的会商纪要》，就公司强制清算、企业破产清算所涉注销登记等问题形成共识。7月17日，我局与市院就该纪要联合召开共同推进解决企业注销若干问题的政策发布会。共有6611户企业通过平台填报注销申请，其中2854户正式提出注销申请，2729户已核准注销。

    4.积极支持互联网经济等新经济业态发展。我局会同相关部门起草印发了《关于促进本市新兴行业加快发展完善新兴行业分类指导的意见》《上海市新兴行业分类指导目录（2017版）》和《联席会议工作制度》，在全国率先建立新兴行业“身份认证”部门联动工作机制，解决了新兴行业“身份认证”难的问题。积极开展《电子商务法》宣贯工作，组织本市23家大型电商企业代表召开电商法专题学习会，开展电商平台责任落实情况双随机抽查，督促平台经营者落实主体责任。共走访企（事）业单位105家，解决回应问题53个，听取采纳建议25条。

    （四）注重健全竞争政策体系，切实促进公平竞争和规范公正文明执法

    1.深化市场监管行政执法改革，推进专业执法队伍分类改革。根据推进市级综合行政执法改革工作安排，通过深入研究市场监管综合行政执法改革、全面整合市场监管职能、建立统一权威高效的市场监管执法体制等工作，组建了市市场监管局执法总队，完成了总队领导班子配备，保证改革期间市场监管综合执法工作的有序推进。

    2.进一步健全行政执法和刑事司法衔接机制。对市场监管行刑衔接原有工作制度和文件进行全面整理，梳理了73项涉刑条款。多次参与市人大监察司法委举行的行刑衔接立法项目研讨调研会，与市人大、市检察院等相关单位进行沟通，重点调研“两法平台”运行情况，梳理行刑衔接工作现状和存在的问题，积极推进相关工作开展。

    3.强化违法行为查处，提高竞争执法力度。2019年1-10月，上海市市场监管部门共查处各类案件2.1万件，同比增长1.1％；罚没款5.38亿元，同比增长15.1％,实现案件数和罚没款的双提升。在主题教育中开展整治食品安全问题联合行动，扎实推进整治“保健”市场乱象整治工作，积极探索长三角执法协作新模式，在全市市场监管系统范围内组织开展首届“十佳案件”评选活动。继续推进《上海市反不正当竞争条例》修订工作。

    （五）加强事中事后监管，强化重点领域随机抽查

    1．深化“双随机、一公开”监管改革。制定《上海市市场监管局2019年“双随机、一公开”监管工作计划》，组织全系统开展公示信息、广告行为、电商平台责任落实、产品质量、食品安全、特种设备安全、计量、检验检测认证、知识产权等领域随机抽查。截至目前，市局共制定下发抽查方案77个，各区市场监管局自行制定抽查方案316个；全系统共抽查各类市场主体2.9万户次，发现问题6350户次，对抽查发现的问题依法处理。充分履行牵头职责，推动落实《上海市人民政府贯彻<国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见>的实施意见》，积极推进市场监管领域部门联合抽查。

    2．加强企业经营异常名录和严重违法失信企业名单管理。截至目前，全市有175万户企业公示了2018年度报告，公示率为93.1％；有30万个体工商户报送了2018年度报告，年报率为68.5％；有7827户农民专业合作社公示了2018年度报告，公示率为75.8％。7月份以来，全市作出列入经营异常名录决定13.6万件、列入严重违法失信企业名单决定2.1万件。全市共有存量被列入经营异常名录的企业16.4万户、被列入严重违法失信企业名单的企业2.4万户。

    3．加强本市“互联网+监管”系统与市公共信用信息服务平台的对接。共享行政许可、行政处罚、“红黑名单”、经营异常名录、严重违法失信企业名单等信息260余万条，进一步加大失信联合惩戒力度。研究起草《上海市市场监督管理局依托“互联网+监管”系统推进失信联合惩戒强化信用监管的通知》（征求意见稿）。发挥“互联网+监管”系统作用，对市高院发布的失信被执行人、上海海关发布的违法失信企业法定代表人及董监高人员在市场准入领域实施任职资格限制等联合惩戒。截至目前，本市市场监管部门累计限制7584人次担任各类企业的法定代表人及董事、监事、高级管理人员。部署开展全市企业法定代表人、负责人任职资格限制专项清理工作，督促相关企业办理变更登记。贯彻落实市场监管总局《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》，做好撤销冒名登记工作，研究制定本市相关工作办法，进一步明确业务流程，便于基层操作。

    4．深入贯彻 “四个最严”的要求，推进食品安全风险分级管理。结合《上海市食品生产企业食品安全风险与信用分级监管办法》，在监督检查全覆盖的基础上落实《市场监管总局关于全面推进“双随机、一公开”监管工作的通知》要求，通过本市食品生产移动监管系统和事中事后监管平台开展双随机监督检查工作。加快推进食品安全信息追溯工作的智能化、信息化水平，确保追溯数据的准确性与完备性。持续推进长三角地区食品安全信息追溯体系建设，签订上海、南京、无锡、杭州、宁波、合肥六个城市食品安全信息追溯合作协议，建立统一的长三角食品安全信息追溯查询平台。共计48家江苏（33家）、浙江（14家）、安徽（1家）三省的食品及食用农产品生产经营企业纳入体系，上传追溯数据约13万条。进一步完善源头食品安全追溯信息数据的采集和推进，已有约6万家食品生产经营单位纳入追溯平台，累计可查询追溯数据约12.5亿条。

    5．加强进博会展前重点区域药械化安全保障工作。组织开展了中药饮片质量集中整治和专项抽检、疫苗质量安全专项检查、药品零售企业职业药师“挂证”行为专项整治、特殊管理药品生产流通领域专项检查、角膜接触镜专项检查、化妆品经营使用环节产品质量安全专项、化妆品“线上净网线下清源”排查、医疗器械“清网”行动等多个专项检查行动；针对药械化安全领域问题多发、频发、群众反映强烈的重点领域、重点环节的企业，组织开展迎进博药械化安全稽查专项行动，第一时间查控不合格产品，依法严肃查处、督促整改到位，着力净化进博会筹备及召开期间药械化市场秩序。全市共出动检查人员16631人次，检查单位11786家次，组织抽验1428批次，发现涉案企业113家。2019年完成药品抽检12316件，其中不合格188件，合格率98.5%。医疗器械抽检共完成检测385件，其中不合格8件，合格率97.9%。市食品药品检验所完成化妆品检验2145件，其中不合格20件，合格率99.1%。2019年至今，对药品生产企业检查390家次，覆盖率203%，对药品经营企业检查13099家次，覆盖率312%。医疗器械生产企业检查1120家次，覆盖率80%，医疗器械经营企业检查21386家次，覆盖率78.95%。化妆品生产企业检查688家次，检查频次为3.1，化妆品经营企业检查19737户次。

    6.不断加大知识产权保护力度。制订了本市《关于贯彻落实“2019年知识产权执法‘铁拳’行动”的实施意见》、《2019年网络市场监管专项行动（网剑行动）方案》，加大知识产权侵权案件办案力度，今年专利侵权纠纷行政裁决案件233件，同比上升15.3%；结案185件，同比上升8.8%。建立知识产权执法保护业务指导机制，先后召开30余次重大疑难案件研讨会和协调会，指导区市场监管局妥善处理“东北人家”、“茅台”等20余起商标疑难案件。加强重要展会、交易会期间驻会监管，协同相关方快速处理专利侵权纠纷，有效地维护了展会的正常秩序和参展专利纠纷各方的合法权益。

   7.开展重点领域价格监管。组织携程、途牛、飞猪等17家主要在线旅游平台、旅游出行APP运营单位，华住、洲际、锦江等12家主要酒店集团，美团、滴滴、大众等14家网约车平台召开政策培训专题会议，督促执行进口博会期间临时价格干预措施，规范明码标价，严格价格自律。健全应急响应机制，落实责任人员，对本市肉类行业协会、农产品交易市场经营管理者、猪肉冷冻存储服务、猪肉经营者等企业进行提醒告诫、加强检查，加强猪肉价格市场监管。开展公用事业领域收费整治，对3家供水企业超标准收取工程安装费罚款1289.2万元；推动燃气企业下调安装工程收费，预计每年减少收费约8000万元；检查转供电主体675家，退还金额132.7万元，实施处罚13.6万元。开展商业银行违规收费治理，清退相关费用1571.46万元。对全市258家医疗机构开展医疗服务价格重点治理。对报关等6个环节共32家单位企业开展口岸乱收费整治。专项治理规范行政事业性收费、药品流通、教育收费。

    三、10项亮点工作

    1.注重加强对法治建设工作的领导和重大问题研究。局党组和党政主要负责人注重加强对法治建设工作的领导，及时研究解决有关重大问题。先后制定了《上海市市场监督管理局行政处罚文书格式范本》《上海市市场监督管理局行政处罚听证实施办法》《上海市市场监督管理局上海市药品监督管理局 上海市知识产权局关于规范行政复议工作的通知》《上海市市场监督管理局执法办案质量评估办法》《上海市市场监督管理局反垄断执法工作规则》《上海市市场监督管理局公平竞争审查工作办法》《上海市保健食品经营领域市场监管监察事项指南》等制度和工作规范。组织全系统参加全国市场监管系统法律知识竞赛和12315技能大比武等活动，有效促进了市场监管队伍的执法办案能力和水平的提升。

    2.制定发布全国首份省级跨领域《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》。贯彻落实市委市政府建立包容审慎监管机制的要求，市市场监管局与市司法局、市应急管理局联合发布实施全国首份省级跨领域《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》，在进一步优化营商环境、提升执法效能等方面起到积极作用，实现了法律效果和社会效果的有机统一，相关做法被中央全面依法治国委员会办公室专题简报刊出，得到市委市政府领导的高度肯定。

    3.行政审批制度改革不断深化。市市场监管局将需要技术审查的审批事项，扩大自贸区告知承诺试点，在检验检测机构资质认定等基础上，进一步扩大告知承诺范围。牵头建设上海市注销企业“一窗通”网上平台上线运行，率先实现企业注销网上“一窗通办”。市药监局积极推进“一网通办”建设，45项市级审批事项、124个办事情形的承诺办理时限比法定时限平均减少了51%，让企业发展和群众办事满意度得到提升。

    4.建设统一完善的行政处罚系统。迅速落实《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》和《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》，统一全市行政处罚系统，全面规范行政处罚案件线索处理、立案审批、调查取证、调查终结、处罚（听证）告知、听证复核程序、处罚决定文书签发、处罚执行、结案等九大阶段的办理流程，为依法行政奠定了基础。

    5.药品医疗器械审评审批时限和材料实现“双减半”。市药监局深化药品医疗器械审评审批制度改革，推动药品上市许可持有人制度试点，在全国率先开展医疗器械注册人制度改革试点，推进仿制药质量和疗效一致性评价，改革临床试验机构管理方式，审评审批的效率、标准化和透明度不断提高，释放了一系列政策红利，促进了本市生物医药产业创新发展，满足临床用药急需。

    6.持续推进医疗器械注册人制度改革试点。医疗器械注册人制度成果复制推广，上海率先试点的医疗器械注册人制度扩大将到全国21个省（区、市）实施。推动长三角区域联动，制定《长江三角洲区域医疗器械注册人制度试点工作实施方案》。已有13家企业的29个产品按照试点方案获批。

    7.注重加强知识产权保护取得实效。市知识产权局启动地方知识产权综合立法调研，形成《上海市知识产权保护和促进条例（草案）》，并向市人大常委会提交立法计划申请。推动WIPO仲裁与调解中心分支机构设立。与苏、浙、皖三地知识产权管理部门签署《长三角区域知识产权执法协作协议书》等一系列文件，深化长三角区域知识产权执法协作。加快建设国家知识产权国际运营试点平台。平台于2018年4月获得国家知识产权局批复，并于当年11月完成平台实体公司“上海国际知识产权运营管理有限公司”组建并挂牌。今年年初，市知识产权局会同浦东新区等，加快推进国家知识产权运营试点平台建设。目tfr前已有60多家国际机构意向加入由平台发起的上海国际知识产权运营联盟，平台集成效应初显。

    8.及时开展法规规章规范性文件清理工作。按要求对 2项地方性法规提出打包修改意见，完成1项地方性法规的修订；清理涉及市场监管职能的政府规章共13部，并对现行有效的规范性文件进行清理，理顺理清市场监管行政执法工作的法律依据。

    9.不断完善法制审核工作机制。制定《上海市市场监督管理局外聘政府法律顾问工作规则》和《上海市市场监督管理局公职律师工作规则》，充分发挥政府法律顾问、公职律师的作用。参与制定《关于深化我市市场监管综合行政执法改革的实施方案》，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。制定和推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，完善执法程序，创新执法方式，加强执法监督。

    10.切实改进和加强行政复议行政应诉工作。做好行政复议行政应诉工作，推进法治政府建设，密切行政机关与人民群众关系，维护人民群众合法权益。审查的复议案件收到263件，受理145件，为被告的行政诉讼22件。

    四、2020年法治政府建设相关工作的设想

   一是继续深入推进实施《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》各项目标任务，依法全面履行职责，健全完善依法行政制度，严格公正实施行政行为，规范行政权力，切实有效保障人民权益。

    二是不断提高市场监管法治思维和依法行政能力。自觉运用法治思维和法治方式深化市场监管领域改革，努力营造良好法治环境。注重发挥重大决策合法性审查机制作用，促进重大行政决策规则的有效落实。

    三是强化考核和评价。把法治建设成效作为衡量工作实绩的重要内容，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。结合法治政府建设年度重点工作，查缺补漏，加大督促力度。

    四是加强宣传和引导。通过多渠道、多种形式，及时总结、交流和推广经验，加强正面宣传引导，充分发挥先进典型的示范带动作用，营造全社会关心、支持和参与法治政府建设的良好社会氛围。