上海市市场监督管理局关于2023年度法治政府建设情况的报告

  上海市市场监督管理局关于2023年度法治政府建设情况的报告

  2023年，根据市委依法治市委员会、市政府、市场监管总局的部署，上海市市场监督管理局（以下简称“市局”）围绕贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》《上海法治政府建设规划（2021—2025年）》，结合市场监管工作实际，强化制度建设，严格依法行政，法治建设取得明显成效。现将有关工作情况报告如下：

  一、主要举措和成效

  市局党政主要负责人积极履行推进法治建设第一责任人职责，深入学习宣传贯彻习近平法治思想，市场监管系统法律规范体系逐步完善，规范公正文明执法能力持续提升，服务改革发展大局能力不断提高，法治保障体系更加健全，法治市场监管建设成果丰硕。市局获评上海市国家机关2022年度“谁执法谁普法”智能化评估优秀单位，获得第二届全国市场监督管理法律知识竞赛三等奖。市局申报的“市场监管领域不予实施行政强制措施清单”等2个项目入选2023年度上海市法治为民办实事立项项目，其中“食品安全‘你点我检’服务活动”被评为人民群众最期待的法治为民办实事项目和法治为民办实事活动市级优秀项目。市局申报的某房地产开发有限公司违法采集消费者人脸识别信息案等2个案例入选上海市2022年度行政执法“十大案例”，成为全市唯一一家有2个案件入选的单位，申报的某美容美发公司虚假宣传案等4个案例入选上海市2022年度行政执法“指导案例”。《上海法治市场监管建设评价办法研究》等3项课题纳入上海全面依法治市年度调研课题，其中，《网络平台分级分类监管研究》获评2023年度全面依法治市调研课题优秀奖。

  （一）深化法律规范体系建设，提升市场监管规范化法治化水平

  1．推动地方立法工作。推动完成《上海市促进浦东新区标准化创新发展若干规定》制定和释义编写相关工作。参与《上海市优化营商环境条例》修订。完成《上海市消费者权益保护条例》释义编撰。推动《上海市社会公用计量标准器具管理办法》《上海市商品包装物减量若干规定》《上海市酒类商品产销管理条例》简易修改和《上海市经纪人条例》废止工作。

  2．做好评估清理工作。评估清理涉及市场监管职责的地方性法规11件、规章14件、市政府和市政府办公厅行政规范性文件11件、市局行政规范性文件53件。

  3．完成兜底条款梳理工作。梳理地方性法规、政府规章执法条款适用频次和兜底条款，共涉及市场监管职能相关地方性法规11部、政府规章12部，排摸执法条款187条。

  （二）完善行政执法工作体制机制，推进严格规范公正文明执法

  1．加强重点领域监管执法。

  一是督促落实企业主体责任。制定网络餐饮服务、工业产品生产和销售单位落实主体责任方案。督促食品生产经营企业全面贯彻落实主体责任，实施日管控、周排查和月调度风险排查制度。引导食品生产、特种设备企业签署全面落实企业主体责任责任书。增设主体责任信息化模块，对企业落实食品安全、产品质量主体责任情况实行电子化管理。

  二是有序开展重点领域专项整治。2023年1月—11月在市食药安办牵头下，联合市检察院、市公安局等挂牌督办食品安全重大违法犯罪案件2批次共15件。开展打击虚假认证专项行动，与市公安局建立部门协作工作机制，开展认证机构自查自纠，近200家认证机构（分支机构）签署合规承诺。开展重点领域虚假违法广告、互联网广告、危化品广告等专项整治行动，共查办各类违法广告案件5010件。开展盲盒专项检查，发现违法线索130条，立案50件。与市网信办共同开展“亮剑浦江——消费场景下个人信息保护”专项执法行动，聚焦扫码点餐等五个重点领域，检查企业3355家，约谈企业216家，责令改正58家，查处各类个人信息保护案件40件。

  三是不断加强产品领域监管执法。建立以安全评估为基础的新型监管机制，2023年1月—11月，采集和分析重点工业产品质量安全风险信息10万余条，发布磁性笔、火漆印章玩具等风险警示。开展14种产品质量全国联动抽查和1450批次产品长三角联动抽查，抽查655家企业的993批次样品，查出不合格产品57批次。推行产品质量监督抽查结果互认共享，做好联动抽查的后处理工作，责令企业立即停止不合格产品的生产、销售并限期回收、整改。开展重点工业产品质量安全专项治理，聚焦危险化学品、水泥等20类重点工业产品开展产品质量安全隐患排查治理专项行动，组织排摸企业2400余家，抽查产品1150批次，查办案件140件，对12家连续多年不合格的企业、20家近三年被行政处罚过的企业，采取列异列严、行政约谈等方式开展重点监管。

  四是持续推进反垄断和反不正当竞争执法。开展年度反垄断专项执法行动。依法查处医药、房地产、金融数据等多个领域涉嫌垄断案件7件。开展年度竞争专项执法行动。2023年1月—11月，共立案各类反不正当竞争案件1150件，结案970件，其中查处刷单炒信类案件90余件，医疗领域商业贿赂案件20余件，侵犯商业秘密案件14件。

  五是稳妥落实重点领域计量监管。会同市发展改革委等五部门开展过度包装专项治理行动，对茶叶、化妆品、月饼等重点商品进行过度包装监督抽查，抽查检验1492批次，发现133批次不合格。开展“短斤缺两”专项行动，检查相关单位5424家、计量器具7092台件，立案164件。开展电子计价秤市场秩序综合整治。

  六是扎实推动“铁拳”行动。市局主要领导连续三年任“铁拳”行动领导小组组长并亲自作专题部署。聚焦食品、广告等11个重点领域，严肃查处侵害群众利益、性质恶劣、危害严重的违法行为。2023年1月—11月，共立案查处案件8735件，依法移送司法机关154件，发布九批次62个典型案例。

  七是重点开展打击侵害“一老一小”重点人群合法权益集中执法行动。市局主要领导牵头组织打击侵害“一老一小”权益专项执法工作。明确四类整改整治重点，开展“保健食品非法‘会销’治理”、“安全守护开学季”2个集中整治周行动，共检查相关经营主体1.07万家次，查办案件585件，发布三批次18个典型案例。

  2．以信用监管为基础强化事中事后监管。

  一是高效推动分类合规指引制定。制定《上海市网络零售平台合规指引》《上海市网络餐饮服务平台合规指引》等5部合规指引，修订《上海市网络直播营销活动合规指引》，提高经营主体合规意识，规范行业产业健康发展。

  二是创新开展年报公示改革。联合本市八部门制定关于提升企业年报“多报合一”智能化便利化水平的意见，创新推出9项深化改革措施。全市企业2022年度年报公示率达96.1％，高于全国平均4.8个百分点。推行个体工商户手机端年报，实现“最简”登录、“最少”填写。推进经营主体专用信用报告使用。完善专用信用报告异议申诉快速处理机制，处置异议件26件。

  三是持续完善综合监管机制。落实跨部门综合监管“一件事”改革要求，会同市公安、生态环境、道路运输管理部门共同研究制定机动车检验机构领域综合监管方案。修订市场监管领域部门联合抽查事项清单，抽查事项增补细化为544项。强化“两库”（检查对象名录库、执法检查人员名录库）建设。在抽取检查对象过程中累计调取匹配通用型企业信用风险分类结果133万余次。对近两年抽查未发现问题企业、歇业企业免抽查。编制年度抽查计划。全系统共组织开展随机抽查1681次，检查经营主体15.46万户次。开展联合抽查。会同生态环境、公安等部门对120户检验检测机构开展联合抽查，会同市商务委探索统一告知企业、统收一次材料、共享审计结果的联合抽查模式。深化第三方评估。会同市发展改革研究院修订评估指标体系，发布“双随机、一公开”监管创新案例11件。

  四是深入推进企业信用风险分类管理。制定经营主体信用信息核查工作指引，提升核查规范性。建设企业信用风险分类管理系统，强化企业信用风险检测预警和研判处置。全市特殊食品生产企业已实现100％纳入重点领域信用监管企业清单，信用统一归集到国家企业信用信息公示系统。开展特殊食品生产经营企业食品安全风险与信用等级的评定管理工作，实施差异化监督管理。编发信用奖惩措施清单，包含守信激励措施3项、失信惩戒措施39项，进一步健全完善信用奖惩工作机制。

  3．创新行政执法方式。

  一是深入实施“不予行政处罚”“不予实施行政强制措施”制度。出台《长三角地区市场监管领域轻微违法行为不予处罚和从轻减轻处罚规定》。推进2019年起连续出台的三版“不予行政处罚”清单贯彻落实。2019年3月至2023年11月，本市市场监管系统共对7968家经营主体不予行政处罚，不予行政处罚金额约7.8亿元。制定《上海市市场监管领域不予行政处罚和减轻行政处罚实施办法》及不予处罚清单、减轻处罚清单。“市场监管领域不予实施行政强制措施清单”获评2022年度上海市法治建设十大案例。2022年8月至2023年11月，全市市场监管部门按照清单规定对1万余家经营主体不予实施行政强制措施。

  二是强化数字赋能执法手段。推动全国市场监管数字化试验区部市合作协议签约。数智监管云中心大厅基本完成。优化升级上海市食品安全信息追溯应用平台，确保目录内食品和食用农产品追溯信息覆盖率和上传率保持100％。推进食品生产过程智能化追溯体系建设，促进产业链数字化增智。开展“区块链＋特殊食品追溯”试点。建设全市统一的“互联网＋明厨亮灶”智慧监管平台，新增1000家餐饮食品“互联网＋明厨亮灶”示范店，探索实施视频检查、AI识别等智慧监管方式。强化智慧电梯建设，全市8.97万台电梯加装远程监测装置，住宅电梯物联网覆盖率44.73％。聚焦执法维权、质量基础、综合管理数智化和数据慧治支撑平台，系统功能和应用场景设计加紧完善。

  （三）健全完善法治监督体系，规范市场监管执法行为

  1．落实行政执法“三项制度”。一是落实行政执法公示制度。通过市局官网“政务公开栏目”对接“一网通办”平台，深化行政审批、行政许可、监管信息、行政处罚公开公示。二是落实执法全过程记录制度。完成市场监管行政处罚系统与本市统一执法系统对接。修改完善评查评分标准，将移动执法系统使用作为档案评查评分依据，规范完善日常监管的现场执法工作。三是落实重大执法决定法制审核制度。2023年1月—11月，完成行政规范性文件法制审核16件。

  2．规范监管执法口径。制定广告领域和反不正当竞争领域部分条款法律适用执法指引，制定儿童和学生用品、燃气用品质量安全监管领域工作指引，编制检验检测、食品生产典型案例汇编，指导执法人员规范执法。开展4期上海市场监管法律沙龙，形成广告领域裁量基准、违法行为追诉期限等20条普遍适用的执法指导口径。

  3．加强市场监管法律问题研究。会同市司法局加强调研，推动形成市场监管领域行政复议案件办理工作指引，统一行政执法和复议审查口径。针对企业隐私信息被泄漏、危险化学品安全管理等10余个职责划分事项展开研究，厘清职责边界并提供相关法律意见。

  4．落实行政执法责任制。出台执法办案质量评估办法2.0版、行政处罚案件交办管辖工作规范，明确“不得带有非监管目的实施执法，不得阻碍其他办案机关正常的执法活动”。编写季度和半年度市场监管系统行政复议诉讼案件业务分析。

  （四）强化重大战略法治保障，更好服务改革发展大局

  1．推进统一大市场建设工作。会同市发展改革委出台《上海市积极融入和服务全国统一大市场建设实施方案》。制定实施2023—2025年全市市场监管系统贯彻落实建设全国统一大市场总体方案和近期举措的工作措施。建立推进情况月（季）报制度，协助处置国家转办妨碍统一大市场建设线索，组织做好迎接国务院办公厅有关督查工作。

  2．推进长三角市场监管一体化建设。制定实施《长三角市场监管行政执法取证规则》《关于建立长三角市场监督管理不实承诺信息信用修复机制的指导意见》等5项政策措施。签署帮扶皖北八市、食品生产监管、公平竞争政策、3C免办证后监管等合作协议和“满意消费长三角”提升行动合作备忘录。构建发布“长三角经营主体发展指数”，开展全国首次区域公平竞争环境评估，发布第一批长三角质量提升示范项目和《首席质量官评价规范》地方标准，新制定长三角区域统一地方标准4项、沪苏浙皖计量技术规范7项。

  3．优化法治化营商环境。

  一是全面落实营商环境改革要求。深入贯彻本市6.0版优化营商环境行动方案。制发《上海市场监管部门加强集成创新持续优化营商环境行动实施方案》，确定35项市场监管部门主要牵头改革任务，作为三个单位之一在全市优化营商环境工作专题会作经验交流。推进各区市场监管领域营商环境测评。梳理39项市场监管领域评价指标，做好政策解读和指标测评工作。组织开展市领导牵头的提升优化营商环境竞争力课题研究，完成课题报告，并制定配套政策文件。

  二是持续深化行政审批制度改革。推进低风险食品生产许可告知承诺改革，并将酒类商品经营纳入食品经营许可，实现“一张表格、一次申请、一次审批、一张证件”，降低企业制度性交易成本。开展二级标准物质定级鉴定审批，市局成为全国首家获得二级标准物质定级鉴定审批权下放的省级市场监管部门。开展计量标准器具核准复查考核告知承诺制改革试点。推广计量器具型式批准告知承诺审批、进口计量器具型式批准审批权改革。开展食品相关产品生产许可补充检验方法改革，采纳企业需求强烈的4项团体标准作为补充检验方法。目前已有11家企业通过该改革获得了工业产品生产许可证，另有50余家企业通过团体标准取得检测报告70余份。

  三是稳步推进“一网通办”工作。推进7个高频政务事项实施“智慧好办”（审批业务智能服务）。实现智能预填70％、智能审核90％和一次受理通过率90％目标，“智慧好办”工作经验在本市一网通办简报刊载。探索自助终端办理服务。推进“食品经营许可注销”等8个操作简便的办事情形上线自助终端服务，进一步拓宽服务渠道。优化电子证照制发模式。完成17项电子证照同步制发、电子送达优化工作。推进“一网通办”线上线下帮办。推进领导干部年度开展帮办45人次。协调推进4项线上人工帮办事项上线，做好首批5项“三方通话”（用户、12345热线、有关部门工作人员三方通话）事项上线工作。开展“两页”（企业专属网页、市民主页）应用和“亮数”（政务数据信息展示应用）场景建设。推进开发“亮数”应用场景2个，证照提醒13个，热点提醒3个，授权代办事项4个，做好12件政策精准推送，许可信息特色档案上线等工作。“依托‘上海企业登记在线’开展全环节、全类型‘一站式’企业登记全程网办”入选国务院办公厅《政务服务效能提升典型经典案例》。

  四是不断强化公平竞争工作。与市工商联签订促进民营经济高质量发展的合作备忘录，共同建立会诊帮扶、沟通征询、联合指导、联合调研、违法线索收集反馈等工作机制。推进重大政策措施公平竞争审查会审。2023年1月—11月，全市共审查政策措施576件。在会审环节发现涉嫌违反公平竞争审查标准，可能造成影响全国统一大市场建设和公平竞争后果的政策措施102件，向起草部门提出修改建议。

  （五）完善社会矛盾纠纷行政预防调处化解机制，促进社会公平正义

  推动消费领域矛盾纠纷机制的衔接联动。推动行政调解与人民调解、行业专业性调解、司法调解等衔接联动，继续探索委托第三方调解机制，进一步拓展“消费纠纷联合人民调解工作室”在基层所、企业、社会组织的覆盖面，提供多层次、低成本、高效率的诉求解决渠道。2023年1月—11月，300余个消费纠纷人民调解室成功调解消费纠纷近10万件。发挥在线纠纷解决机制ODR的作用，引导经营者和消费者主动协商和解，通过该机制化解矛盾纠纷33.8万件。依法及时处置各类诉求，共处置投诉、举报等诉求154余万件。

  （六）健全完善法治保障体系，夯实法治市场监管建设基础

  1．提升依法行政能力。一是完成第二届市局法律顾问的聘任工作，选出25位法律专家作为新一届市局法律顾问。二是建立专业人才培养机制。开展产品质量安全监管、检验检测等领域专题培训，组建食品安全应急队伍，探索日常培训和实训相结合的培训新模式，提升依法行政和执法办案能力，推进职业化、专业化监管队伍建设。

  2．营造良好法治环境。一是有效落实“八五”普法工作。严格落实普法责任制，修订完善《上海市市场监督管理局普法责任清单》。打造法治宣传十佳案例、竞争文化等系列品牌。强化全媒体智慧动态普法，发挥上海市场监管新媒体矩阵作用。二是创新开展重点领域法治宣传。开展民法典主题宣传教育活动，拍摄“沪小狮说法”普法短视频《民法典》篇。结合国际消费者权益日、世界计量日、宪法宣传周等重要时间节点强化宣传。编印餐饮、商超、电商平台等行业常见风险点提示。编写上海市场监管法治建设工作每周动态45期，印送市局领导、机关处室、上级部门和基层执法单位等。

  二、党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责，加强法治政府建设的情况

  市局主要负责人紧紧围绕《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》的要求，积极履行法治建设第一责任人职责。

  （一）加强组织领导

  市局党组把推进法治政府建设摆在全局工作的重要位置，定期带头研究部署、推动落实法治建设工作。在全国范围内率先开展省级法治市场监管三级评价指标体系制定工作，制订示范创建活动工作方案、评价办法和市局、区局和所队评价标准。从制度上加强顶层设计，高站位谋划法治建设工作。

  （二）带头学习贯彻习近平法治思想

  市局将习近平法治思想列入党组理论学习中心组学习计划。2023年1月，市局党组理论学习中心组举行学习贯彻党的二十大精神第4次学习辅导报告会，围绕党的二十大报告第七部分关于“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”开展专题学习。市局党组书记倪俊南主持会议并讲话，市局领导班子成员参加会议。会议邀请上海市学习贯彻党的二十大精神专家宣讲团成员郝铁川教授作专题辅导报告。围绕学习贯彻习近平法治思想，举办两期法治政府建设大讲堂，市局领导班子成员参加。

  （三）市局主要负责人就2022年度履行推进法治建设第一责任人职责情况进行专题述法

  2023年3月8日，市局党组书记、局长倪俊南在中共上海市市场监督管理局党组扩大会议上进行2022年度专题述法，围绕2022年度履行推进法治建设第一责任人职责情况，从学思践悟习近平法治思想、健全法治市场监管工作机制、做好市场监管领域执法工作、加强干部队伍法治能力建设、拓展法治宣传覆盖面等五个方面进行了履职述法。

  （四）健全依法决策机制

  市局严格执行《重大行政决策程序暂行条例》，严格遵循法定权限和程序作出决策，确保决策内容符合法律法规规章规定，确保重大行政决策严格履行合法性审核和集体讨论决定程序。积极推动制定市政府重大行政决策《上海市公益广告促进和管理办法》。

  三、存在不足和原因

  2023年，市局法治建设虽然取得了一定成绩，但仍存在短板和不足，主要表现在：运用法治思维和法治方式推进工作的能力和水平有待进一步提高，市场监管干部的法律知识储备和执法能力与市场监管执法实际适配度不够；依法行政能力有待提高，日常监管与行政执法的无缝衔接机制还需进一步完善。

  四、2024年工作设想

  2024年是全面贯彻落实党的二十大精神的关键之年，是深入实施“十四五”规划的攻坚之年，是贯彻落实法治上海、法治政府、法治社会建设规划的奋进之年。2024年，市局将认真贯彻法治政府建设的决策部署，扎实推进各项工作。

  （一）更高站位强化党的领导，提升市场监管法治工作水平

  全面贯彻落实党的二十大精神，把“两个维护”作为最高的政治原则来坚守、作为法治市场监管最根本的任务来落实，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。坚定不移走中国特色社会主义法治道路，全面贯彻落实习近平法治思想。深入贯彻新时代党的组织路线，严格落实党组重大事项决策议事制度，确保党的路线方针政策在法治市场监管建设中得到不折不扣贯彻落实。

  （二）更大力度强化制度供给，推进法治市场监管建设

  按照市人大常委会和市司法局年度立法立规计划，推进法规规章“立改废释”。严格履行规范性文件合法性审核等制发程序，落实年度规范性文件计划。开展上海法治市场监管建设示范创建和上海法治市场监管建设评价。推动落实主要负责人就2023年度履行推进法治建设第一责任人职责情况进行专题述法。做好市委依法治市委和市法治政府建设领导小组交办的重点事项的任务分解，抓好工作要点督促督办。

  （三）更实举措优化营商环境，促进经营主体健康发展

  推进落实本市优化营商环境工作要求，统筹推出一批市场监管改革举措。以区域营商环境测评为依托，推进市场监管领域营商环境工作落地落实。制发市场监管营商环境白皮书。贯彻落实上海市持续深化政务服务“一网通办”改革新三年行动方案，深化“一网通办”场景应用。

  （四）更深层次提升监管能力，加快构建现代化市场治理格局

  持续推进“双随机、一公开”监管、跨部门失信联合惩戒等工作，构建信用承诺、守信核查、失信惩戒、信用修复闭环管理体系。推进跨部门综合监管。充分发挥联席会议制度作用，强化社会共治。开展长三角产品质量联动抽查，持续优化三省一市产品质量联查联处机制。健全产品质量风险预警机制，加强风险信息采集、研判和处置。开展重点工业产品质量安全专项治理，及时排除质量安全隐患。

  （五）更严要求维护市场秩序，服务全国统一大市场建设

  深化《上海市市场监管领域不予行政处罚和减轻行政处罚实施办法》及不予行政处罚清单、减轻行政处罚清单的实施。探索“不予行政强制措施”清单在长三角地区复制推广。出台市局行政诉讼应诉规则。围绕行政复议、行政诉讼中出现的疑难争议问题，形成统一的类案法制审查口径。以全国市场监管数字化试验区（上海）建设为契机，开发案件处罚智能辅助应用。组织开展十佳处罚决定书评选活动等专题培训和立功竞赛活动。

  （六）更高水平打造法治宣传品牌，传播市场监管法治好声音

  持续发挥法治政府建设大讲堂、法治宣传十佳案例评选、“沪小狮说法”品牌作用。结合重要时间节点，有序开展习近平法治思想、宪法和民法典等重点普法宣贯。健全法治宣传联络会议机制，定期组织召开法治宣传沟通交流会。

  上海市市场监督管理局

  2024年1月5日