对市十五届人大五次会议第0447号代表建议的答复

朱柯丁代表：

您提出的关于“临街房屋居转非营商管理的建议”的代表建议收悉，经研究，现将办理情况答复如下：

一、关于临街居住房屋转非居住房屋中小型餐饮备案和营业执照办理相关的问题

（一）小型餐饮备案管理制度是保障小型餐饮服务提供者合法经营的重要举措

根据《上海市食品安全条例》第一百一十四条的规定，小型餐饮服务提供者，是指有固定经营场所、经营面积及规模相对较小、设施简单的餐饮服务提供者。小型餐饮服务提供者在一定程度上满足了群众日常生活需求，但由于房屋属性、环境卫生、油烟扰民等多种原因无法取得食品经营许可，同时也未被纳入到政府监管范围，存在一定的食品安全隐患。

为加强此类业态的管理，切实保障食品安全。根据《上海市食品安全条例》第四十三条第三款的规定，本市于2017年创设了小型餐饮服务提供者实行临时备案管理的制度。2018年，市委、市政府部署开展无证无照食品经营综合治理，市场监管部门按照“疏堵结合、以疏为主”的原则，对无证无照餐饮采取引导办理许可、临时备案和取缔的措施，实现了“基本消除无证无照食品经营”的目标。

小型餐饮临时备案制度实施以来，对满足群众生活需求、有效引导小型餐饮服务提供者改善经营条件、保证食品安全等均发挥了重要作用，取得了良好的社会效果。无论是获得经营许可还是临时备案的小型餐饮服务提供者均未发生重大食品安全问题。临时备案管理制度也是本市深化“放管服”改革、优化营商环境的重要成果。

（二）“升级版”小型餐饮备案管理制度为小型餐饮服务提供者取得食品经营许可拓宽了渠道

根据《食品经营许可管理办法》，申请食品经营许可，应当先行取得营业执照等合法主体资格。部分小型餐饮服务提供者因房屋属性等原因，无法取得营业执照，也就更谈不上获得食品经营许可。2020年1月，“升级版”《上海市小型餐饮服务提供者临时备案监督管理办法》开始实施（以下简称《办法》）。《办法》深化“放管服”改革力度，鼓励小型餐饮不断提高服务质量水平，规定小型餐饮提供者申请办理营业执照，同时符合因房屋属性原因办理临时备案、在临时备案期间连续2年未被行政处罚及周边居民没有反对意见等3个条件的，区政府可以决定减少申请人关于场所可用于经营的证明材料。这一新制度起到两方面积极作用。一方面，从顶层制度设计层面赋予各区在营业执照办理规定上的裁量权，允许各区在一定范围内进行政策探索。另一方面，从制度可操作性上，各区可实事求是地根据本区特点，在遵循“居改非”准入标准的前提下，综合考虑土地综合利用、商业设施完善、用途管制、小型餐饮特点等因素，拓宽

临时备案的小型餐饮服务提供者取得营业执照的渠道，也为其依法获得《食品经营许可证》打好基础。小型餐饮备案管理制度为小型餐饮服务者取得食品经营许可拓宽了渠道。

（三）减少“可用于经营的证明材料”不能简单等同“改变房屋性质”

减少“可用于经营的证明材料”也不能简单地与“改变房屋性质”划等号。《民法典》第二百七十九条规定，“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。”《上海市住宅物业管理规定》第五十八条规定，“业主、使用人应当按照规划行政管理部门批准或者不动产权属证书载明的用途使用物业，不得擅自改变物业使用性质。确需改变物业使用性质的，由区规划行政管理部门会同房屋行政管理部门提出允许改变物业使用性质的区域范围和方案，并召开听证会听取利害关系人意见后，报区人民政府决定。在允许改变物业使用性质的区域范围内，具体房屋单元的业主需要改变使用性质的，应当符合法律、法规以及管理规约，经有利害关系的业主一致同意后报区房屋行政管理部门审批，并依法向其他行政管理部门办理有关手续。”《上海市企业住所管理办法》第五条（居住用房）规定，“以城镇居住用房作为住所的，应当按照《上海市住宅物业管理规定》的规定，办理改变房屋使用性质的手续。”根据上述规定，改变物业使用性质的，需报经区规划、房屋行政管理等部门审批，并报区政府决定。市场监管部门则做好相关市场主体的登记工作。

二、关于助力海派特色小店发展，优化临街营商环境相关问题

为贯彻落实市委、市政府“促消费29条”及打响“上海购物”品牌等要求，围绕建设国际消费中心城市目标，本市相关部门形成合力，积极支持特色小店发展。

2019年4月，市商务、规划、国资、房管、市场、绿化、城管、财政等八部门联合发布《上海市商务委等八部门关于本市支持海派特色小店发展的若干意见》（以下简称“《若干意见》”），推出允许外摆位试点、鼓励举办街区集市、规范调整房屋使用性质等十条措施。

市国资委指导本市国有企业根据《若干意见》文件精神，支持海派特色小店发展。一是鼓励持有沿街商业店铺资源的国有企业，结合实际情况，在租金价格、租赁年限、租金增幅等方面，给予海派特色小店积极支持，降低海派特色小店经营成本，为海派特色小店发展营造优质环境；二是鼓励具备资质条件的国有企业，积极参与特色主题街区的整体开发、运营和管理，通过市场化方式统筹开展业态引导、街景打造、环境改善等工作，为海派特色小店发展提供市场化、专业化、精细化服务。

市商务委加强特色小店宣传工作，举办“上海逛马路节”，鼓励集市主办方为海派特色小店提供集市入驻资源。例如，“思南夜派对”集市为田子坊内海派剪纸等特色小店提供集市摊位，增加人气，以消费回补一批海派特色小店。同时，与上海电视台《新闻夜线》栏目共同策划《开在春天的小店》《小店匠心》系列专题；联合新闻晨报开辟专栏，通过公众号、微博、抖音等渠道发布30个上海特色小店故事，为特色小店开展城市营销。

市规划资源局积极探索制定促进历史地区有机更新的支持政策，研究制定《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的规划土地管理实施细则》（沪规土资风〔2018〕380号），明确“历史文化风貌区、风貌保护街坊内鼓励符合历史风貌保护要求的用地性质兼容。根据保护规划确定的保护保留历史建筑，因功能优化再次利用的，可按程序调整建筑使用功能。”

市城管局根据《若干意见》规定，坚持包容审慎监管，积极支持特色主题街区、海派特色小店经营发展，支持咖啡店、轻食餐厅等特色小店推出外摆位，努力创造优质的营商环境。

三、关于加强临街商铺规划与监督管理的问题

市规划资源局严格按照规定，加强城市规划管理。《上海市城乡规划条例》第四十六条第二款规定，“在建成区范围内，确因社会经济发展、产业布局调整、城市区域功能调整而需要改变一定区域内建筑物使用性质的，必须符合控制性详细规划的建设用地适建范围规定”。《上海市控制性详细规划技术准则》按照促进土地使用功能有效混合，提高城市活力的导向，对于混合用地明确了相应的引导要求，根据“用地混合引导表”，住宅组团用地宜与社区级公共服务设施用地混合（社区养老福利、医疗卫生用地除外），有条件可与社区养老福利、医疗卫生用地、商业服务业用地混合。

市城管局根据《上海市市容环境卫生管理条例》等法律法规，加大执法巡查和检查力度，指导督促商户守法经营、合规经营，依法从严查处破坏房屋外貌等违法违规行为，维护良好的城市环境秩序。同时，积极指导临街商户落实门前环境卫生责任，认真做好生活垃圾分类、餐厨垃圾和废弃油脂规范处置等工作，创造更加干净、整洁的环境秩序。

市绿化市容局根据《上海市市容环境卫生管理条例》《上海市市容环境卫生责任区管理办法》《上海市户外招牌设置管理办法》《上海市户外招牌设置技术规范（2021版）》等规定，加强临街商家的管理，督促其依法依规设置户外招牌，遵章经营，推进市容环境卫生管理目标的实现。

下一步，我局一方面将会同有关部门，根据您的建议，加强政策研究，加强部门间的协同与配合，在依法行政的基础上，不断进行政策探索；另一方面也将适时对《上海市小型餐饮服务提供者临时备案监督管理办法》开展规范性文件后评估工作，努力解决好临街居转非房屋的相关问题，体现城市管理的温度。

 

 

 

上海市市场监督管理局

2021年6月7日